El 27 de mayo de 2015, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción. A partir de esta reforma constitucional se promulgaron siete leyes secundarias, entre ellas la nueva Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción (Ley) y la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA). Este paquete legislativo representa una nueva estrategia para combatir la corrupción en México, la cual está basada en dos premisas. La primera tiene que ver con las instituciones. El Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) apuesta a la coordinación de las instituciones (tanto las nuevas como las ya existentes) para generar políticas y acciones más eficaces para prevenir, detectar y sancionar posibles faltas administrativas y hechos de corrupción. Y la segunda tiene que ver con la incorporación formal de la ciudadanía dentro del trabajo del SNA y como parte fundamental de la coordinación interinstitucional que se requiere para que este funcione. Es una de las innovaciones que presenta esta nueva estrategia y se materializa con la creación del Comité de Participación Ciudadana (CPC), integrado por cinco ciudadanos.

El sistema inició funciones durante octubre de 2016, cuando el Senado de la República constituyó la Comisión de Selección, formada por nueve personas, y que es la encargada de nombrar a los integrantes del CPC. Este a su vez quedó constituido por primera vez en febrero de 2017, cuando los miembros de la Comisión de Selección tomaron protesta a los integrantes del Comité. De modo que la maquinaria institucional que representa el sistema apenas ha dado sus primeros pasos, y si bien se han colocado algunos de sus cimientos, existe una agenda pendiente para consolidar no solo el SNA sino el control y el combate a la corrupción de modo más general.

A continuación, se apuntan diez temas de esta agenda. Estos de ningún modo agotan los pendientes para avanzar en materia de anticorrupción. Pero constituyen una propuesta, desde el punto de vista del autor, que puede contribuir al ordenamiento de las ideas y el debate respecto a cómo abordar la gran cantidad de tareas que como sociedad debemos atender para combatir uno de los mayores flagelos contemporáneos: la corrupción dentro y fuera del gobierno.

1. El formato de declaración patrimonial y de intereses

De acuerdo con los artículos 29, 34 y 48 de la LGRA, el Comité Coordinador del SNA, a propuesta del CPC, emitirá el formato de declaración patrimonial y de intereses en sus versiones electrónica e impresa, así como las normas que contengan las instrucciones para su llenado y presentación. La inclusión de este formato dentro de la nueva LGRA fue resultado de una demanda social (epitomada por la iniciativa ciudadana de Ley 3 de 3) que exigía mayor información para analizar la evolución patrimonial de los funcionarios públicos y para controlar sus posibles conflictos de interés dentro del servicio público.

A la fecha, el Comité Coordinador ha aprobado el formato y las normas presentadas por el CPC. Aunque se ha incluido un gran número de campos de información relativos al patrimonio de los funcionarios públicos y el de sus cónyuges y dependientes directos, la principal innovación respecto a formatos anteriores está en el apartado de la declaración de intereses. En ella será posible tener datos sobre las empresas, sociedades, asociaciones, membresías o representaciones en las que participan los servidores públicos, así como información sobre sus socios comerciales y clientes principales, en caso de que existan relaciones de este tipo. Con la aprobación del formato, los retos principales serán al menos de tres tipos.

El primero se relaciona con la delimitación del tipo de funcionario que deberá llenar la declaración completa. Si bien las normas del formato definen tres grupos de funcionarios públicos (los dos primeros deberán presentar toda la declaración), siempre habrá excepciones o claroscuros sobre el tipo de función que realiza un servidor público y por tanto el grupo al que pertenecería (el tercer grupo solo completará un formato muy simplificado). El segundo reto tiene que ver con la tarea de capacitar a las áreas responsables de exigir y supervisar la entrega del formato dentro de las dependencias públicas, ya que este solicita información que nunca antes se había pedido en el servicio público mexicano. Y el tercero se relaciona con la entrada en vigor y la implementación del formato en todo el gobierno mexicano, que incluye a los tres poderes de la Unión y a los tres órdenes de gobierno. Es previsible que existan resistencias, dudas y deficiencias institucionales que obstaculicen, retarden o dificulten la presentación del formato por parte de todos los funcionarios públicos del país, y por ello tendrán que preverse estrategias que minimicen las barreras de llenado y captura de la información.

2. La política nacional anticorrupción

Según el artículo noveno de la Ley, el Comité Coordinador del SNA deberá aprobar, diseñar y promover la política nacional anticorrupción (PNA). El CPC puede opinar y realizar propuestas sobre esta, y en la actualidad ha puesto en marcha el proceso para su elaboración a partir de dos grandes ejes de consulta. El primero tiene que ver con la confección del documento denominado “Hacia una política nacional anticorrupción. Bases para una discusión pública”, elaborado por la Red por la Rendición de Cuentas. Este fue puesto a disposición del CPC y se encuentra en una fase de consulta con actores principalmente de la academia. Y el segundo se relaciona con un proceso de consulta amplio, tanto a nivel ciudadano (a través de una encuesta que puede ser contestada por Internet) como a partir de foros regionales donde participarán miembros de la sociedad civil, de los CPC de los estados y funcionarios públicos, y cuyo propósito será obtener los puntos de vista, comentarios, opiniones y propuestas relacionadas con la PNA.

El reto de la PNA será lograr articular las visiones y líneas de acción propuestas por la sociedad y el gobierno para establecer un marco de referencia de la política pública, y los programas que habrán de diseñarse para el control de la corrupción en nuestro país.

3. La plataforma digital nacional

Uno de los elementos novedosos de la Ley es la creación de una plataforma digital nacional (PDN), la cual contará con seis sistemas electrónicos, entre ellos el sistema de evolución patrimonial, de declaración de intereses y de constancia de presentación de declaración fiscal, mismo que se nutrirá de la información capturada a través del formato correspondiente. La plataforma será un instrumento de inteligencia institucional de suma importancia para detectar posibles riesgos de corrupción dentro del servicio público, así como para dar seguimiento a procesos diversos que tengan relación con posibles faltas administrativas y hechos de corrupción. El desafío hacia el futuro será de tres tipos. El primero es el establecimiento de un marco legal y/o regulatorio, de modo que se definan las bases de funcionamiento de la plataforma. Ello en virtud de que a nivel federal ya existen sistemas relacionados con los que se contemplan en la PDN, y deberá determinarse el alcance y las responsabilidades de los actores gubernamentales que actualmente los manejan. El segundo será involucrar a la sociedad civil en la construcción de la plataforma, en procesos que garanticen la visión ciudadana hacia una de las herramientas que resultarán claves para combatir la corrupción en México. Y el tercero es de tipo técnico, al buscar que se diseñen e integren de manera eficiente los seis sistemas, y establecer los mecanismos de conexión con plataformas similares en las entidades del país.

4. Los sistemas locales anticorrupción

Uno de los cuatro pilares del SNA es el conjunto de Sistemas Locales Anticorrupción (los otros tres son el Comité Coordinador, el CPC y el Comité Rector del Sistema Nacional de Fiscalización). Su estructura dentro de cada una de las entidades federativas es similar a la del SNA. Aunque en este momento los elementos institucionales de cada sistema local deberían estar integrados en su totalidad, todavía hay estados que no han completado el proceso de construcción institucional. Además de terminar de integrar estos sistemas, el reto hacia el futuro es doble. El primero es lograr que los nombramientos de quienes conforman los distintos órganos de cada sistema local (especialmente los integrantes de las comisiones de selección, de los CPC, de las secretarías ejecutivas, de las fiscalías anticorrupción y los magistrados anticorrupción) mantengan su independencia y autonomía frente a los poderes locales, y el segundo es articular mecanismos efectivos de coordinación de todos los sistemas locales dentro del SNA, de manera que en el mediano plazo exista una participación activa y coordinada de estos sistemas en la toma de decisiones del SNA.

5. Las designaciones pendientes

A nivel nacional existen dos tipos de nombramiento que están vacantes y forman parte integral del SNA, y sin los cuales el funcionamiento de todo el sistema está incompleto. Uno es el titular de la fiscalía anticorrupción, el otro es el relativo a los 18 magistrados anticorrupción. Se trata de una Sala Superior con tres magistrados y cinco salas especializadas, cada una con tres magistrados, que integrarán la Tercera Sección del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. En relación con estos dos tipos de nombramiento, se deberá garantizar la idoneidad, independencia y autonomía de las personas que ocupen estos cargos, evitando su captura por intereses políticos o partidistas. De lo contrario la impartición de justicia y el combate a la impunidad quedarán en entredicho, afectando de manera grave la credibilidad de todo el SNA.

6. Contrataciones públicas

A raíz de los recientes escándalos de corrupción relacionados con la contratación de empresas fantasma, se ha podido corroborar lo que se conocía de manera informal pero no se había colocado, con evidencias contundentes, en el espacio público: la operación de amplias redes de corrupción cuya existencia podría limitarse a partir de reformas legales en materia de adquisiciones y contratación de la obra pública. Por ello se requiere una revisión a fondo de los dos marcos legales relativos a este tema: la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, y la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las mismas. Una vez hechas estas revisiones, las pautas y principios para controlar la corrupción en las adquisiciones y contratos del gobierno federal deberán servir de base para realizar reformas similares en las entidades federativas, o bien, tomar de estas las normas que ya existan y que hayan sido efectivas en el control de prácticas corruptas, e incorporarlas a la legislación federal.

7. La corrupción electoral

Una parte importante de la corrupción que se da al interior de los gobiernos tiene su origen durante las campañas electorales, cuando distintos actores se coluden con candidatos a puestos de elección popular, a efecto de que los primeros reciban favores o contratos en los periodos de gobierno, a cambio de donar ilegalmente dinero (u otro tipo de bienes materiales) a los segundos durante dichas campañas. Desde luego el fenómeno de la corrupción electoral no se limita solo a este tipo de actividades, pero sin duda la existencia de estos pactos condiciona la actuación de los gobernantes y genera las condiciones para que la corrupción en el gobierno se incruste en muchos de los procesos de toma de decisiones que afectan la vida de los ciudadanos. Por ello abordar el fenómeno de la corrupción en el marco de las elecciones constituye uno de los retos que deberá tomarse en cuenta para el funcionamiento del SNA, y para futuras revisiones al marco legal que le da sustento.

8. El servicio profesional de carrera

El servicio profesional de carrera (SPC) ha existido en México desde el año 2003, pero su funcionamiento no ha dado los resultados esperados. El SPC debe revisarse a fondo como parte de una estrategia que dé claridad y certidumbre a los funcionarios públicos en materia laboral, y como un mecanismo de promoción con base en el mérito y la evaluación de resultados. Ello constituiría un elemento clave para el SNA, toda vez que apuntaría hacia un servicio público compuesto por funcionarios íntegros cuyo interés principal estaría en el cuidado del servicio que se ofrece, y no en la búsqueda de oportunidades fuera del marco de la ley para beneficio personal.

9. Participación ciudadana y de la sociedad civil

No se puede combatir la corrupción de manera eficaz sin la participación ciudadana y de la sociedad civil organizada. Sin embargo, esta se encuentra en grados de desarrollo distintos en las diferentes regiones de México. En efecto, una gran cantidad de organismos sociales no cuentan con el apoyo ciudadano o las capacidades institucionales y económicas que se requieren para desarrollar actividades que coadyuven en el control de la corrupción, especialmente en estados donde existen pocas ciudades medias o grandes. Por ello resulta fundamental fortalecer los nodos ciudadanos en todo el país. La palabra “nodos” es importante porque alude a puntos de conexión de dos o más elementos que luego se pueden convertir en una red. No existe aquello de un nodo individual o singular, desposeído de conectores o de otros puntos que lo acompañen. De este modo, se deben activar las iniciativas ciudadanas en todas las entidades federativas, para conectarlas con las iniciativas de organismos civiles que ya están trabajando en temas de anticorrupción, y formar así una red ciudadana involucrada en estos temas.

En todas las regiones de México están latentes las capacidades sociales para contar con organismos civiles activos. Sin embargo, en algunos estados hace falta que adquieran un papel más participativo en la vida social. A veces, ello se debe al contexto político en el que se encuentran, dominado por una clase política local que asfixia e intimida el desarrollo de comunidades más participativas. De ahí la importancia de los Sistemas Locales Anticorrupción, especialmente de los CPC estatales. A través de estos tenemos una oportunidad única para sembrar una semilla ciudadana que ha de renovarse constantemente, y desde la cual se puede iniciar la transformación social e institucional en materia de anticorrupción.

10. Construcción de normas sociales

No existe una receta mágica para combatir la corrupción. Sin embargo, se puede afirmar con cierta seguridad que una comunidad que logra internalizar normas sociales que inhiban la discrecionalidad, el favoritismo, la gandulería y la búsqueda de privilegios de los ciudadanos, será menos propensa a sufrir actos de corrupción que una comunidad que no lo logre. Es verdad que no hay un consenso sobre la manera en que surge una norma social, mucho menos en la forma en que esta logra ser observada por un número suficiente de personas hasta convertirse en un equilibrio social y una práctica común. Pero no por ello debemos dejar de lado la importancia de construir normas, ya sea a través de la puesta en marcha de ciertas reglas en áreas específicas de la vida pública o con el lanzamiento de iniciativas de tipo social o educativo, entre otras. En este punto la interlocución del SNA con la sociedad en general representa una de las formas en que, de manera paulatina y organizada, se pueden generar propuestas innovadoras que conduzcan hacia un país más justo y con menores niveles de corrupción.